Ústav mezinárodních vztahů

Základná charakteristika Európskej politiky susedstva 

Európska politika susedstva (EPS) je osobitný program bilaterálnej a multilaterálnej politickej, hospodárskej a kultúrnej spolupráce Európskej únie (EÚ) a jej členov so 16 krajinami v susedstve kontinentálneho jadra EÚ, ktoré nie sú členmi EFTA (Európske združenie voľného obchodu), nie sú európskymi mikroštátmi a ani kandidátskymi štátmi na členstvo v EÚ. Ide o šesť štátov na východ od EÚ: Arménsko, Azerbajdžan, Bielorusko, Gruzínsko, Moldavsko a Ukrajinu (tzv. východná dimenzia), susedom EÚ je aj Rusko, no to nie je do EPS zaradené z dôvodu jeho osobitého vzťahu s EÚ, ktorý sa od r. 2003 rozvíja prostredníctvom samostatného bilaterálneho dialógu nazvaného Spoločné priestory EÚ – Rusko (EU-Russia Common Spaces). A ešte desať štátov na juh od EÚ: Alžírsko, Egypt, Izrael, Jordánsko, Libanon, Líbya, Maroko, Palestína, Sýria a Tunisko (tzv. južná dimenzia). Zámer spolupracovať so susedmi EÚ na novej úrovni, ktorej podobu reprezentuje EPS, iniciovala Európska komisia (EK) v r. 2003 v súvislosti s pripravovaným rozšírením EÚ o desať nových členov. Dôvodom bola snaha zabrániť vzniku nových deliacich čiar a vytvoriť tzv. kruh priateľov okolo vonkajšej hranice EÚ. Začiatok EPS sa datuje do r. 2004, kedy EK vydala strategický dokument s rovnomenným názvom. V ňom výslovne uviedla, že cieľom EPS je zdieľať benefity rozšírenia EÚ z r. 2004 so susedmi v podobe posilnenia stability, bezpečnosti a blahobytu všetkých zúčastnených a ponúknuť im možnosť podieľať sa na činnostiach EÚ užšou politickou, bezpečnostnou, ekonomickou a kultúrnou spoluprácou.

EPS tvorí súčasť externých vzťahov EÚ. Do r. 2010 EPS patrila do portfólia Generálneho riaditeľstva EK pre vonkajšie vzťahy a od 1. januára 2011 spadá do gescie Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ). Osobitne nie je výslovne zmienená v primárnom práve EÚ a jej právny rámec je pomerne neurčitý. Východiskom je čl. 8  Zmluvy o EÚ o rozvíjaní vzťahov so susednými krajinami s cieľom vytvoriť priestor prosperity a dobrého susedstva a čl. 212 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ o spolupráci s inými ako rozvojovými tretími krajinami. Z hľadiska klasifikácie kompetencií EÚ je EPS v zdieľanej právomoci EÚ a jej členov. Svojou povahou má EPS blízko k inštitútu pridruženia tým, že pri spolupráci s partnermi vytvára s nimi privilegované vzťahy. Ich podstatou sú hodnoty demokracie, právneho štátu, ľudských práv, trhového hospodárstva a udržateľného rozvoja, pričom miera, do akej sú tieto hodnoty realizované v praxi tou-ktorou krajinou zapojenou do EPS, určuje úroveň daného vzťahu. Ten sa odvíja od bilaterálneho akčného plánu vypracovaného podľa jednotnej obsahovej štruktúry, avšak odlišne pre každý štát v závislosti od jeho pomerov, možností a záujmov (zásada diferenciácie). Akčný plán obsahuje jednak priority partnerstva spolu so záväzkami partnerského štátu v jednotlivých oblastiach spolupráce a jednak opatrenia na ich dosiahnutie v podobe politických, hospodárskych a iných reforiem. Podľa toho, ako sa partnerom darí realizovať reformy, EÚ im ponúka rôznu mieru výhod (zásada podmienenosti).

V r. 2011, po tzv. Arabskej jari, predstavila EÚ novú koncepciu EPS založenú na vyššej finančnej a inej podpore (napr. uľahčenie mobility občanov) tých štátov, ktoré budú dosahovať vyšší súlad s politikami a pravidlami EÚ (zásada „viac za viac“). Výslovne bolo deklarované, že EÚ bude oslabovať vzťahy s tými štátmi, ktoré budú porušovať ľudské práva a štandardy demokracie. Udalosti ďalších mesiacov a rokov, najmä v Líbyi, Sýrii a na Ukrajine potvrdili, že adresnejšia EPS je viac ako potrebná. Bolo logické, že EÚ vnímala potrebu reagovať na novú situáciu vrátane migračnej krízy, a preto v r. 2015 pripravila aktualizáciu EPS. Jej cieľom je stabilizácia spoločností v partnerských štátoch prostredníctvom úsilia o zlepšenie vyhliadok pre miestne obyvateľstvo.

Na financovanie EPS bol pre r. 2007-2013 vytvorený osobitný nástroj európskeho susedstva a partnerstva s rozpočtom 11 181 mld. €. Pre r. 2014-2020 je vytvorený nástroj európskeho susedstva s objemom 15 433 mld. €. Projekty v rámci EPS financuje aj Európska investičná banka, Európsky investičný fond a Európska banka pre obnovu a rozvoj.

Ciele a fungovanie Východného partnerstva

Tzv. východnú dimenziu EPS tvorí Východné partnerstvo (VP). Ide o platformu spolupráce EÚ a jej členov so šiestimi postsovietskymi republikami: Arménskom, Azerbajdžanom, Bieloruskom, Gruzínskom, Moldavskom a Ukrajinou. VP nie je medzinárodnou organizáciou, nie je samostatnou inštitúciou EÚ, nie je súčasťou prístupového procesu do EÚ, nie je inštitútom (kolektívneho) pridruženia k EÚ a nie je ani prekážkou členstva v medzinárodnej organizácii regionálnej ekonomickej spolupráce alebo integrácie inej ako EÚ (napr. v Euroázijskej hospodárskej únii). VP bolo vytvorené z iniciatívy Poľska, ale jeho začiatok je spojený s českým predsedníctvom v Rade EÚ. Počas neho došlo 7. mája 2009 k založeniu VP na jeho prvom samite v Prahe. Jeho výsledkom bolo prijatie deklarácie, podľa ktorej je hlavný cieľ VP vytvoriť podmienky na urýchlenie politického pridruženia a hospodárskej integrácie EÚ a partnerských štátov, pričom VP má usilovať o podporu politických a sociálno-ekonomických reforiem partnerských štátov a o uľahčovanie ich približovania k EÚ. Hmatateľnými výsledkami VP by mali byť komplexné zóny voľného obchodu s partnermi, bezvízový styk pre ich občanov pre cestovanie do EÚ a posilnenie energetickej bezpečnosti.

Vrcholnou štruktúrou VP je samit, ktorého sa zúčastňujú predstavitelia EÚ a hlavy štátov alebo predsedovia vlád členov EÚ a partnerských štátov. Samit sa koná raz za dva roky. Po pražskom samite sa ďalšie konali vo Varšave (2011), Vilniuse (2013), Rige (2015) a Bruseli (2017). V r. 2019 sa samit nekonal, predovšetkým z dôvodu volieb do Európskeho parlamentu (EP), kreovania novej EK a voľby predsedu Európskej rady, čo by komplikovalo dosiahnutie relevantných rozhodnutí (samit bol preložený na jún 2020). Druhú najvyššiu úroveň VP tvorí každoročné stretnutie ministrov zahraničných vecí štátov VP. Multilaterálny rozmer VP dopĺňajú stretnutia rezortných ministrov, stretnutia vysokých úradníkov a 12 panelov, po troch z každej zo štyroch hlavných tematických platforiem VP vymedzených samitom z r. 2015: 1. posilnenie inštitúcií a dobré vládnutie; 2. hospodársky rozvoj a trhové príležitosti; 3. konektivita, energetická efektívnosť, životné prostredie a klimatická zmena; 4. mobilita a medziľudské kontakty. Spoluprácu v rámci VP podporuje od jeho vzniku Fórum občianskej spoločnosti VP zastrešujúce cca 700 neziskových organizácií zo štátov VP a od r. 2011 aj Parlamentné zhromaždenie Euronest, ktoré je zložené zo 60 poslancov EP a desiatich poslancov z národných parlamentov Arménska, Azerbajdžanu, Gruzínska, Moldavska a Ukrajiny.

Aktuálne programové zameranie VP vymedzila Spoločná deklarácia samitu VP z r. 2017 identifikovaním cieľov v 20 oblastiach v štyroch uvedených tematických platformách a v piatej prierezovej oblasti. Ide napr. o zlepšenie rodovej rovnosti, podporu plurality a nezávislosti médií, vytváranie nových pracovných príležitostí na miestnej úrovni, posilňovanie antikorupčných mechanizmov, používanie obnoviteľných zdrojov energie a liberalizáciu vízového režimu. Podľa interného hodnotenia EK a ESVČ plnenia cieľov v daných 20 oblastiach došlo k marcu 2019 k úplnému splneniu cieľa v jedinej oblasti (zriadenie Európskej školy VP v Tbilisi), v šiestich oblastiach bol zaznamenaný iba mierny progres a ostatné oblasti sú v procese plnenia.

Paralelne s uvedenou multilaterálnou kooperáciou prebiehajú vo VP procesy dvojstrannej spolupráce medzi EÚ a jednotlivými partnerskými štátmi. Ich ťažisko spočíva v presadzovaní hospodárskych, demokratizačných a spoločenských reforiem u východných susedov EÚ podľa individuálne dohodnutých podmienok. EÚ ponúka partnerom uzatvorenie asociačnej dohody s ustanoveniami o prehĺbenej a komplexnej zóne voľného obchodu a zmierňovanie vízových pravidiel. Nové asociačné dohody s Gruzínskom a Moldavskom sú účinné od 1. júla 2016 a s Ukrajinou od 1. septembra 2017. Dohoda o komplexnom a rozšírenom partnerstve bola uzatvorená medzi EÚ a Arménskom (2017), avšak zatiaľ nie je účinná. Rokovania o uzatvorení obdobnej dohody prebiehajú s Azerbajdžanom. Občania Gruzínska, Moldavska a Ukrajiny smú cestovať do schengenského priestoru bez víz na pobyt, ktorý počas obdobia 180 dní neprekročí 90 dní. S Arménskom, Azerbajdžanom a Bieloruskom bezvízový styk zatiaľ neexistuje, no pre občanov Arménska a Azerbajdžanu platia zjednodušené vízové procedúry. Navyše, s danými dvoma štátmi uzavrela EÚ samostatné dohody o readmisii osôb bez povolenia na pobyt.

Záver

Približne o takomto čase pred rokom sme si pripomenuli 10. výročie vzniku VP ako súčasti EPS. Pri tejto príležitosti EK bilancovala výsledky VP a pochválila sa niekoľkými úspechmi. Je objektívnym faktom, že VP prispelo k novým politickým a ekonomickým dohodám s väčšinou zo šiestich partnerských štátov za východnou hranicou EÚ, že podstatne posilnilo vzájomnú obchodnú výmenu medzi týmito štátmi a členmi EÚ, že prispelo k vzniku troch bezvízových režimov a zjednodušilo vízový styk s ďalšími štátmi, že umožnilo mobility viac ako 80 tisícom študentov a sprístupnilo vysokokapacitný širokopásmový internet na viac ako 700 výskumných a vzdelávacích ustanovizniach v daných štátoch. Zároveň EK pomenovala aj päť hlavných úloh, na ktorých je potrebné v rámci VP ešte pracovať: pokračovanie v reformách justície a v boji proti korupcii, prehlbovanie ochrany životného prostredia, posilňovanie odolnosti spoločnosti proti hybridným hrozbám a dezinformáciám, posilňovanie občianskej spoločnosti a nezávislosti médií a zvýšenie angažovanosti EÚ pri napomáhaní zlepšovania života občanov zasiahnutých konfliktmi v regióne. Všetci „východní partneri“ EÚ okrem Bieloruska sú vlastne dotknutí nejakým ozbrojeným alebo tzv. zamrznutým konfliktom. K tomu situácia v Bielorusku z hľadiska hodnotového základu EPS a VP nie je o nič jednoduchšia. To všetko vytvára zložité pozadie pre reálne napĺňanie pomerne ambicióznych plánov spolupráce. Navyše, v našich slovenských a českých končinách nesmieme zabúdať na významný geopolitický kontext VP. V deklaratórnej rovine je síce od počiatku EPS zdôrazňované, že táto politika nie je zameraná proti nikomu (rozumej predovšetkým proti Rusku), je však polemické, do akej miery je tomu v skutočnosti tak. Azda najlepšie to demonštruje príklad Bieloruska a Ukrajiny. Totiž, napriek marginalizácii  Bieloruska na mnohých medzinárodných fórach, je Bielorusko stále súčasťou EPS a VP, hoci treba dodať, že intenzita spolupráce s ním je najslabšia spomedzi všetkých východných susedov EÚ, a že EÚ stále predlžuje sankcie proti Bielorusku. V Ukrajine zasa na začiatku občianskych nepokojov na prelome r. 2013 a 2014 figurovala okrem iného i otázka podpisu asociačnej dohody s EÚ, čo je paradoxné: zamýšľaný nástroj stability sa stal jedným zo spúšťačov nestability a ozbrojeného konfliktu. Tieto súvislosti si česká zahraničná politika uvedomuje a vo svojej koncepcii ešte z r. 2015 upozorňuje, že vzťahy s „východnými susedmi“ v rámci VP by mali reflektovať alternatívne integračné projekty vo východnej Európe.

O autorovi: PhDr. Mgr. Peter Rosputinský, PhD vyučuje na Fakultě politických vied a medzinárodných vzťahov Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici