Ústav mezinárodních vztahů

Onou vícerychlostností se zjevně míní různá míra integrace mezi členskými státy EU _ od tzv. tvrdého jádra po (patrně) měkký obal. Tyto úvahy vycházejí z předpokladu, že v zásadě se všechny členské státy EU integrují mezi sebou stejným tempem a intenzitou. Toto tvrzení se dá vyjádřit i jinak: v současné době se podle této úvahy ocitáme ve stadiu jedno-, maximálně dvourychlostní Evropy. Je tomu opravdu tak?

Zásadně se zakládací smlouvy mezinárodní organizace aplikují za stejných podmínek na všechny signatářské státy. Členství tak má zásadně jednotný obsah: integrační práva a povinnosti jsou jednotné. Na jedné straně členství v mezinárodní organizaci vskutku stojí výchozí princip přistoupení „vše nebo nic“ _ přistoupit lze jen k celému acquis EU. Ono „vše“ vyplývá především z hodnot Evropské unie a jejích cílů (čl. 2 a 3 Smlouvy EU). Hodnoty a cíle by měly představovat východiska, u nichž lze předpokládat dokonalou shodu.

Jedním ze symbolů EU je ale motto „Jednota v mnohosti“. To naznačuje přijetí skutečnosti, že všechny členské státy nejsou ze stejného těsta, že mají odlišné podmínky i zájmy. Mluví o tom nepřímo i čl. 27 Smlouvy o fungování EU: při navrhování předpisů pro vnitřní trh EU „vezme Komise v úvahu úsilí, jež budou muset vynaložit některá hospodářství, která se liší stupněm vývoje“. Proto je mimo pochybnost, že Evropa potřebuje jistou flexibilitu. Kolik této flexibility ale unese evropský integrační proces? Pokud jsme teď v jednorychlostní Evropě, jak definovat hranici Evropy vícerychlostní? Kde leží hranice mezi výjimkami z jednorychlostní integrace a další rychlostí této integrace? Nejde při této výše uvedené politické argumentaci o pouhou manipulaci veřejným míněním, tj. nejsme ve vícerychlostní Evropě již dnes? Odpověď na tyto otázky nalezneme, když si uděláme hrubý přehled hlavních způsobů diferenciace v rámci současného polisabonského stavu integrace Evropské unie.

V Evropské unii se ukázalo, že všechny členské státy nemohou pokračovat v integraci stejnou rychlostí a že pokud by se chtěla držet jednota, znamenalo by to ubírat se kupředu rychlostí nejkonzervativnějšího státu. Pohled na současnost evropské integrace ukazuje, že existují mechanismy pro odvrácení blokací integračního procesu cestou výjimečných režimů v situacích, kdy se všechny členské státy nemohou shodnout na jednom postupu; s narůstajícím počtem členů EU roste i nebezpečí takových blokací. Případy flexibility lze dělit například na ty koncepty, jež reflektují rozdíly mezi členskými státy, ale směřují ke společnému cíli pro všechny, byť různě rychle (Evropa soustředných kruhů, vícerychlostní Evropa apod.); proti nim lze postavit druhou skupinu s koncepty, které na dosažení společného cíle rezignovaly (Evropa s variabliní geometrií, Evropa à la carte). Toto rozlišení je ale rozostřováno zvláštními režimy (zejména v přístupových smlouvách), které mají jednoznačně a pouze ochranářský cíl tzv. starých členských států.

Sledujme tuto diferenciaci z toho hlediska, zda se jedná o omezování, či naopak posilování integrace oproti unijním závazkům: existují totiž zásadně dvě metody vytváření rozdílů v hloubce integrace EU, tj. vytváření „vícerychlostní Evropy“: (a) výjimka _ trvalé omezení obecně přijatého integračního závazku EU pro některé členské státy, (b) posílená spolupráce _ integrace nad rámec unijních závazků.

Omezování integračních závazků pro některé členské státy

Mezi případy omezování integračních závazků pro některé členské státy lze rozlišit dva typy: obecná omezení bez hmotněprávního vymezení a omezení specifická, jež se týkají jen jisté specifické oblasti.

• Opting in / out. Diferenciace obsahu členství v EU, nazývané opting out, dovolují státům _ při splnění podmínek proti zneužití (obecně čl. 114/4-6 SFEU) _ zůstat vně harmonizace v oblasti sociální (Sociální dohoda a protokol), Hospodářské a měnové unie, tzv. Schengenského systému v rámci PSBP, z něhož si Spojené království, Irsko a Dánsko vyjednaly zvláštní vynětí, ale i třeba harmonizace tabákových výrobků: např. podle čl. 151 Aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska a navazující čl. 8 směrnice 2001/37 se na Švédsko nevztahuje zákaz prodávání žvýkacího tabáku, neboť tamější „snus“ údajně patří ke švédské kultuře.
• Kostruktivní abstence. Jemnější formu opting out / opting in ale jistě představuje i tzv. konstruktivní abstence podle čl. 31/1 SEU v SZBP, kdy až jedna třetina členských států může umožnit přijetí rozhodnutí, jež není povinna aplikovat; povinnost jejich loajality vůči takovému rozhodnutí není zrušena, a proto ani v tomto případě nejsou zcela autonomní. Alternativní modely kontrusktivní abstence nabízejí čl. 235 a čl. 238/4 SFEU.
• Obrácená diskriminace. Obrácená diskriminace _ diskriminace tuzemců, umožňuje členským státům uplatňovat v neharmonizovaných oblastech vnitřního trhu přísnější podmínky na tuzemce, kteří se díky absenci evropského rozměru dané situace nemohou dovolat principu vzájemného uznávání. Je důsledkem nedokonalosti harmonizace a vzájemného uznávání, snížené citlivosti pro šedou zónu mezi zákazem nediskriminace a kompaktností vnitřního trhu, kde by měly být podmínky stejné pro všechny _ i pro tuzemce jednající mezi sebou. V tom je i podstata ideálu článku 26/2 SFEU, podle něhož „vnitřní trh zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu…“

Evropské právo se totiž zásadně vztahuje jen na situace, obsahující evropský prvek  _ přeshraniční využívání svobod vnitřního trhu. Příslušníci členského státu EU se ale nemohou dovolávat těchto svobod vůči svému vlastnímu státu a jeho přísnějším předpisům, pokud tyto svobody dříve nevyužili. Netýkají-li se skutkové okolnosti využití některé ze svobod společného trhu, nemá členský stát mj. ani potřebu dovolávat se povolených výjimek ze zákazu omezování těchto svobod (např. čl. 36 SFEU pro obchod zbožím), protože daný zákaz se na takovou čistě vnitrostátní situaci nevztahuje.

Tato dovolená obrácená diskriminace či diskriminace tuzemců se původně týkala jen volného pohybu zboží, později byla vztažena i na volný pohyb osob obecně, pracovníků i služeb. Jde o nejrůznější situace týkající se podmínek výkonu povolání, práva na sbližování rodin či diskriminace na základě věku.

• Nařízení s variabilní osobní působnosti. Obecně čl. 288 SFEU stanoví, že nařízení je „přímo použitelné ve všech členských státech.“ Existují však nařízení, jež některý členský stát nezahrnují (např. nařízení 44/2001 a 1896/2006 ve vztahu k Dánsku, a to na základě protokolů k SEU a SFEU), či naopak zahrnují více než všechny členské státy (např. nařízení 2157/2001 o evropské akciové společnosti ve vztahu k členům Evropského hospodářského prostoru mimo EU, např. Lichtenštejnsko).
• Sankce za porušení evropského práva. V oblasti procesních sankcí za porušení evropského práva se mj. připouští obnova řízení mj. za podmínky, že to připouští národní právo (srv. rozsudek SDEU ve věci C-453/00 Kühne & Heintz). Uplatnění evropského práva se v takovém případě bude lišit stát od státu v závislosti na národní procesní úpravě.
• Jazykový režim. Diferenciace zná i jazykový režim _ ne všechny akty sekundárního práva kromě nařízení se překládají do všech úředních jazyků EU: obsah Úředního věstníku se _ vyjma nařízení _ nepřekládá do irštiny do 1. 1. 2017, tuto dobu lze prodloužit (nař. 1257/2010).
• Listina základních práv. Listina základních práv EU zůstává do určité míry nadále nezávazným dokumentem pro Spojené království, ale Polsko, Irsko a v budoucnosti patrně i pro Českou republiku, bude-li sjednána výjimka prezidenta Klause nejen na úrovni politické, ale i právní.
• Volný pohyb zboží. Také volný pohyb zboží se co do územní působnosti tohoto principu neodehrává na území shodném s územím členských států (čl. 349 SFEU), ale na území celní unie EU: to je prostor definovaný čl. 3 celního kodexu (nař. 2193/92), jenž některá území členských států nepokrývá, zato se týká i území nečlenských států EU. Dále se vztahuje na neunijní členy Dohody o Evropském hospodářském prostoru (Island, Liechtenštejnsko, Norsko) a na základě bilaterálních dohod i Švýcarsko. Zvláštní režim mají bývalá koloniální území _ země přidružené podle čl. 198 SFEU: dovoz jejich zboží do EU je bezcelní, avšak opačným směrem může být zboží cly zatěžováno v míře nutné pro účely rozvoje daných území.
• Volné poskytování služeb. Volné poskytování služeb zná a znalo (snad dočasně) hranici železné opony _ omezení vyplývající z přístupových smluv dvou posledních vln přistoupení z roku 2004 a 2007: jde o dočasné omezení poskytování služeb, chránící trhy „starších“ členských států.
• Volný pohyb osob. Podobně jako v předchozím případě železná opana mezi Východem a Západem dosud doznívá i v oblasti volného pohybu pracovníků.

Šířeji volný pohyb osob rozvrstvují již výše zmíněné Schengenské dohody, v praktické oblasti mající velký význam pro pocit jednotného evropanství. Ani sociální politika není jednotná: tzv. Sociálního protokolu k Sociální dohodě ES se neúčastní Velká Británie. Do této kategorie patří společná vízová politika, jejímž hlavním rysem je to, že není společná: stanoví sice, vůči občanům kterých třetích zemí smějí či nesmějí členské státy EU uplatňovat vízovou povinnost, ale reciprocitu jim již nezajišťuje. České peripetie s vízy do USA a Kanady jsou jako ilustrace tohoto problému notoricky známé.

• Volný pohyb kapitálu a běžných plateb. Různorodost zná i volný pohyb kapitálu a běžných plateb, když tzv. nové členské státy mohou do určité doby v případě vážných obtíží některého odvětví hospodářství nebo určitého území požádat Komisi o povolení přijmout ochranná opatření (i) k nápravě situace a k přizpůsobení dotyčného odvětví hospodářství společného trhu, nebo (ii) vůči jednomu nebo více novým členským státům.
• Euro. Hospodářská a měnová unie je sice projektem _ závazkem všech členských států, ale realita je jiná: některé státy mají výjimku (Spojené království, Dánsko, Francie pro některá zámořská území), jiné ještě nesplnily podmínky přijetí společné měny. Na tom nic nemění ani Smlouva o stabilitě, koordinaci a řízení v hospodářské a měnové unii, o jejímž podpisu se tak vášnivě diskutuje.

Skupinové posilování integrace

• Posílená spolupráce (srov. čl. 20, čl. 42/6 a 46 SEU , 326-334 SFEU; Protokol /č. 10/ o stálé strukturované spolupráci stanovené čl. 42 SEU; Protokol /č. 11/ k čl. 42 SEU; 40. Prohlášení k čl. 329 SFEU) umožňuje, aby nejméně devět členských států spolu v oblasti nevýlučných pravomocí či SZBP více spolupracovalo k podpoře cílů Evropské unie, jichž nemůže dosáhnout EU jako celek; jiné členské státy se později mohou připojit, což má zabránit vzniku „tvrdého jádra“. Jednání se mohou účastnit i nezúčastněné členské státy, ty ale nehlasují.

Na rozdíl od obecné úpravy (čl. 329/1 SFEU) má posílená spolupráce v SZBP zvláštní pravidla jak pro založení, tak pro připojení k ní. (čl. 329/2 SFEU).

• Strukturovaná spolupráce. Vedle tzv. posílené spolupráce je vynalezen nový institut tzv. strukturované spolupráce v oblasti společné obranné a bezpečnostní politiky (čl. 42-46 SEU, Protokol o stálé strukturované spolupráci). Členské státy s vyššími vojenskými schopnostmi, jež přijaly přísnější závazky k vedení těch nejnáročnějších misí, naváží v rámci Unie stálou strukturovanou spolupráci (čl. 42, 46 SEU).
• Skupina států v EBOP. Společná evropská obranná politika EBOP je nedílnou součástí SZBP, má vést až ke společné obraně. Opírá se o civilní a vojenské prostředky členských států (včetně mnohonárodnostních sil) pro mise vedené mimo území Unie k udržení míru, předcházení konfliktům a posílení mezinárodní bezpečnosti; tyto mise může na základě rozhodnutí Rady provádět i jen ad hoc sestavená skupina několika členských států (čl. 44 SEU).
• Minimální harmonizace. Ani institut minimální harmonizace není důkazem jednotnosti evropské integrace: připouští, aby v určitých dovolených případech (např. v oblasti ochrany spotřebitele či životního prostředí) si členské státy podržely přísnější úroveň ochrany, než je ta předepsaná evropským právem. Podobně čl. 53 Listiny základních práv EU umožňuje vyšší úroveň národní ochrany lidských práv oproti standardu Evropské unie.

Závěr

Uvedený výčet případů integrační rozmanitosti by se samozřejmě dal dále rozšiřovat. Po přečtení těchto zvláštních režimů čtenáře možná napadla otázka: co je to vlastně přesně Evropská unie? Je to unie zásad nebo spíše unie výjimek z nich?
Důležitá otázka ale zní: Je ona rozmanitost dobrá, či špatná? Především je nutná, chceme-li vůbec nějakou evropskou integraci mezi nerovnými státy mít, chceme-li budovat Evropu „jednotnou v rozmanitosti“ a nechceme-li zbavit obsahu princip respektování národní identity (čl. 4/2 SEU). Pokud je sama integrace dobrá _ a já věřím, že ano _ pak je dobrá i tato diferenciace.

Důležitá je ale její kultivace směrem k integraci Evropy, nikoliv směrem k její dezintegraci; jak praví staré rčení: není důležité, kde stojíme, ale kam jdeme. I toto konstatování je ale nejednoznačné, pokud by nemělo na paměti současnou kultivaci hloubky i šířky této integrace, tj. aby přijímání nových členských států nebylo na újmu efektivnímu propojování členských států EU. Pro toto směřování bude pro EU rozhodující, zda bude opravdu chtít prosazovat své hodnoty (čl. 2 SEU), bez nichž není možno ani otázku vhodnosti a míry vícerychlostní Evropy vyřešit.

Ale hlavně si nelžeme do kapsy: vícerychlostní Evropa je realitou již dnes, a to realitou užitečnou, a proto by neměla být používána jako strašák pro prosazení jakýchkoliv politických názorů či vizí.

O autorovi:

Pavel Svoboda je docentem na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze. V minulosti působil jako velvyslanec a stálý představitel České republiky u Rady Evropy. Byl také ministrem-předsedou Legislativní rady vlády ČR.
svoboda@prf.cuni.cz