Ústav mezinárodních vztahů

Zdroj:  European Commission 

Na konci května 2019 vydala Evropská komise nelichotivé stanovisko k přihlášce Bosny a Hercegoviny ke členství v Evropské komise. Dokument upozorňuje, že volby do vrcholných mocenských orgánů jsou z pohledu EU diskriminativní, že země postrádá instituce schopné vymáhat a vynucovat naplňovaní legislativy EU, že veřejné služby a podniky jsou politizované, či že společnost stále nepřekonala rozdělení způsobená válkou. V prosinci 2019 si prezident Emmanuel Macron přisadil s přirovnáním, že Bosna a Hercegovina je kvůli návratu džihádistických bojovníků časovanou bombou tikající za hranicemi EU. Jinak se ale v zahraniční politice EU po Bosně a Hercegovině slehla zem.

Strategická pozice Bosny a Hercegoviny

Mohlo by se zdát, že situace je jednoduchá. Bosna a Hercegovina nesplnila své povinnosti, a je proto právoplatně nechána mimo aktivní politiku EU. Jenže ouha, situace je o něco složitější. EU byla v minulosti již nejméně dvakrát bolestně upozorněna na to, že Bosna a Hercegovina je strategicky důležitou oblastí jihovýchodní Evropy. Poprvé se tak stalo, když tehdejší Evropské společenství dvanácti států, přihlížejíce spíše k vývoji tehdejšího konfliktu na území dnešního Chorvatska, uznalo nezávislost tehdejší Republiky Bosna a Hercegovina na Jugoslávii, a to navzdory zjevné institucionální a politické nepřipravenosti tohoto aspirujícího státu. Výsledkem uspěchaného legalistického rozhodnutí byla brutální válka, která vedla k obrovské uprchlické vlně a stála i mnoho životů vojáků ze států evropské dvanáctky. Druhý budíček v dosavadních vztazích EU s Bosnou a Hercegovinou přišel v roce 2014, když byla EU, po téměř osmi letech pasivní politiky, nejprve vylekána neočekávanou silou únorových občanských nepokojů v Bosně a Hercegovině a následně přímo vystrašena anexí Krymu Ruskou federací. Tyto dva podněty znovu nastartovaly aktivní politiku EU, když byly ty samé problémy, které jsou nyní Bosně a Hercegovině vyčítány ve výše zmíněném stanovisku Komise, takticky odloženy a EU zintenzivnila své vztahy s touto zemí prostřednictvím znovuobnovení před-přístupových jednání.

Ze zkušenosti tedy víme, že nezúčastněné pozorování Bosny a Hercegoviny ze strany EU dříve či později skončí. Vyvstává otázka, co by EU měla dělat, aby příští příslovečný požár byl co nejmenší a aby namísto jeho rozdmýchávání EU přispěla k jeho uhašení. Dle mého názoru by náležitou odpovědí na současnou situaci mělo být explicitní pojmenování politických problémů, kterými je Bosna a Hercegovina dlouhodobě paralyzována, a vytvoření nástrojů pro řešení těchto problémů, jež budou nezávislé na politice rozšiřování. Rozšiřování bylo doposud používáno jako primární rámec pro řešení politických problémů Bosny a Hercegoviny. Tato politika však je svým nastavením nekompatibilní s podstatou problémů, se kterými v Bosně a Hercegovině setkává. Jestliže současné politické problémy Bosny a Hercegoviny vyvěrají z rozdílných vizí státoprávního uspořádání bosňáckého, chorvatského a srbského národa a jejich politických představitelů, pak současná politika rozšiřování používá vysoce technický jazyk, prostřednictvím kterého nemůže být národnostním pohledům věnována náležitá pozornost. Evropská unie tak uniká možnost brát tyto problémy vážně, budovat společné stanovisko a vhodně reagovat. Politika rozšiřování by samozřejmě měla být vůči Bosně a Hercegovině zachována, stejně tak jako u ostatních zemí západního Balkánu, neměla by však tvořit jediný základ vztahů mezi EU a touto zemí.

Nové priority EU v Bosně a Hercegovině

Vzor pro odpojení politického řešení problémů od procesu rozšiřování již existuje. Je jím nedávné jmenování slovenského diplomata Miroslava Lajčáka na pozici Zvláštního představitele EU pro dialog Bělehradu a Prištiny. Lajčákův nový úkol je explicitně zaměřený na řešení jádra politického konfliktu mezi Srbskem a Kosovem: má zajistit širokou normalizaci vztahů mezi Srbkem a Kosovem a pomoci jim překonat odkaz minulosti. Podobná politická iniciativa by měla být ze strany EU iniciována i vůči Bosně a Hercegovině. Současně je třeba být opravdu precizní při pojmenovávání problémů, které by diplomatická iniciativa EU měla řešit. V minulosti jsme se setkali s mezinárodními iniciativami, jež byly již od počátku špatně nastavené (policejní reforma) nebo příliš ambiciózní (ústavní reforma). Politické otázky, na které bychom se měli zaměřit, by měly slibovat co největší efekt při vynaložení co nejmenšího úsilí. V následujících dvou odstavcích jsou představené dvě klíčové institucionální a politické výzvy, jež by tuto definici mohly naplňovat.

Hlavním zdrojem politického napětí mezi Bosňáky a Srby v současnosti je, že ti první se snaží o oslabování či přímo zrušení Republiky Srbské, k čemuž neváhají využívat válečného odkazu a institucí centrálního státu. Druzí se naopak snaží posilovat autonomii Republiky Srbské skrze narativ nezávislosti a odmítáním či podrýváním autority centrálních institucí. Ústavní soud v tomto bosňácko-srbském potýkání hraje ústřední úlohu. V jeho devítičlenném složení jsou tři mezinárodně jmenovaní soudci, kteří mohou pomoci přehlasovat pozici, se kterou se politicky identifikují hned dva konstitutivní národy Bosny a Hercegoviny. Přesně tato situace nastala s rozhodnutím o nelegálnosti oslavy dne Republiky Srbské, proti němuž Republika Srbská uspořádala v září 2016 velmi kontroverzní referendum. Ústavní soud se tak stal nástrojem pro vyvolání obrovské krize, přičemž jeho autorita dostala pořádně na frak. Je zřejmé, že současné nastavení složení ústavního soudu poskytuje strukturální příležitost pro posilování skupinového nepřátelství. Tvůrci Daytonské mírové smlouvy, jejíž čtvrtou přílohou je ústava Bosny a Hercegoviny, toto složení Ústavního soudu považovali za dočasné řešení, které by mělo být při vhodné příležitosti změněno. Také proto ústava v článku VI explicitně uvádí, že změnu složení Ústavního soudu je možné odsouhlasit prostřednictvím standardní procedury v Parlamentu Bosny a Hercegoviny, tedy bez potřeby dosáhnout dvoutřetinové ústavní většiny. Změna složení Ústavního soudu by se proto měla pro EU i Bosnu a Hercegovinu stát naprostou prioritou.

Politický problém dlouhodobě kalící vztahy mezi Bosňáky a Chorvaty se týká legitimity voleb jejich politických představitelů ve Federaci, což zahrnuje volbu dvou představitelů Federace do Předsednictva Bosny a Hercegoviny, ale i volby do místního zastupitelstva ve městě Mostar. V současném nastavení voleb do Předsednictva je srbský člen volen z území Republiky Srbské a bosňácký představitel stejně jako chorvatský je volen z Federace. Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva z roku 2009, stejně tak jako mnohá pozdější rozhodnutí podobného druhu, označilo tento postup za diskriminační. Znemožňuje totiž kandidaturu lidí neidentifikujících se s jedním z konstitutivních národů Bosny a Hercegoviny, kupř. Romům, Židům nebo Čechům, kteří též jsou občany Bosny a Hercegoviny. Představitelé Republiky Srbské dávají najevo, že se mohou vzdát přívlastku „srbský“, pokud zůstane zachována Republika Srbská jako volební jednotka. Na úrovni Federace ale snaha o odstranění diskriminativní národní kvalifikace koliduje se sporem bosňáckých a chorvatských představitelů o to, koho lze považovat za legitimního představitele chorvatského národa. Již třikrát se totiž stalo, že se chorvatským členem v Předsednictvu Bosny a Hercegoviny stal Željko Komšić, zvolený početnějšími bosňáckými voliči a praktikující politiku, která je svým charakterem mnohem více bosňácká nežli chorvatská. Chorvaté by proto chtěli, aby se diskriminační charakter voleb do předsednictva vyřešil tak, aby jim nadále nebyl vnucován kandidát, se kterým nesouhlasí. Chorvatské řešení proto spočívá v zavedení nějaké verze třetí volební jednotky. Samostatná volba chorvatského představitele je ale bosňáckými politiky odmítána jako politika národnostního rozdělování, která by vedla celou zemi do záhuby. Celá situace je navíc umocněna situací v Mostaru, v němž mezinárodní intervence v lednu 2004 zavedla národnostně definované volební okrsky, aby početnější národ nemohl dominovat tomu druhému. Ve vztahu voleb do Předsednictva je však v Mostaru situace obrácená, když Bosňáci jsou zde méně početní a drží se logiky národní politické reprezentace. Poměry pak ještě více zamíchal Ústavní soud, který v roce 2010 označil mezinárodně zavedené národnostní dělení volebních okrsků v Mostaru jako protiústavní a nařídil změnu volebních pravidel. Bosňácká a chorvatská strana se ale nedokáží shodnout na změně. Z tohoto důvodu se poslední volby v Mostaru konaly v roce 2008 a tehdejší zastupitelstvo funguje v nouzovém režimu. Ve volbách v Mostaru tedy jde principiálně o stejné otázky jako ve volbách do Předsednictva na úrovni Federace. Situace je zde ale zrcadlově obrácená. Představitelé EU by proto měli mít neustále na paměti, že jakákoli reforma volebního vzorce ve volbách do Předsednictva musí jít ruku v ruce s politickým řešením voleb v Mostaru.  

Kromě politiky rozšiřování bývají vztahy EU s Bosnou a Hercegovinou často rámovány geopolitickými úvahami o hrozbě vlivu tzv. třetích mocností, jmenovitě Ruska, Turecka, zemí Zálivu a Číny. Jak rozšiřování, tak i úvahy o hrách mocností mají jistě v našem uvažování o zahraniční politice EU své místo. Měli bychom se však snažit, aby tyto dominantní rámce z našeho přemýšlení nevytěsnily citlivost k politickým specifikům Bosny a Hercegoviny. Koneckonců je tato země taková, jaká je, také díky již pětadvacetileté mezinárodní intervenci, přičemž EU zde již od roku 2004 vede vojenskou operaci za udržení míru (EUFOR Althea). Stejně tak jako je toto základní nastavení vztahů EU a Bosny a Hercegoviny zvláštní, měla by i zahraniční politika EU vůči této zemi být schopná rozlišovat mezi politikou rozšiřování a fundamentálními politickými otázkami, na jejichž vyřešení stojí fungování celého státu v budoucnosti. Tento článek proto argumentuje pro rozvíjení a kultivaci politické dimenze vztahů mezi EU a Bosnou a Hercegovinou, přičemž pojmenovává změnu složení Ústavního soudu a zajištění legitimity voleb ve Federaci jako dvě základní otázky, jejichž řešením by se mělo začít.

Údaje v článku jsou platné k červnu 2020.

O autorovi: 

Tomáš Dopita je výzkumný pracovník Ústavu mezinárodních vztahů